西南交通大学校长徐飞:要防范PPP像P2P那样被异化

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2018-04-05 11:51:33

 

    PPP大热之下也引来业界担忧。去年财政部曾对各地上报的一批PPP项目进行清理,其中有相当部分属于虚假PPP项目。

  4月22日,中国PPP创新发展论坛在西南交通大学举办,西南交通大学校长、中国公私合作(PPP)研究院院长徐飞认为,前两年P2P“阵亡”名单持续飙升,而PPP和P2P都属于金融的范畴,都存在动机异化的问题。

  在徐飞看来,因社会信用问题,再加上监管缺失、经营不善,最后PPP主体动机就可能出现异化。他认为,PPP要持续健康发展,核心还是参与方体现“伙伴关系”(Partnership)。

  《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)就PPP相关问题独家专访了徐飞。

  PPP核心是“伙伴关系”

    NBD:现在PPP虽大热,也面临诸多问题,您分析PPP目前发展情况如何?

  徐飞:有专家说PPP目前的问题是“神化”、“泛化”等,我认为还要加“一化”:异化。我脑子里面不断出现P2P,这个跟PPP有关系吗?PPP属于金融的范畴,P2P也属于金融的范畴,互联网金融典型业态就是P2P网贷,结果如何?前两年,P2P“阵亡”名单持续飙升,这就是被异化。

  因为社会信用的问题,加上监管缺失,经营也不善,最后就会主体动机异化。

  PPP最重要的是回到第三个P,伙伴关系(Partnership)。我们应做到契约精神、平等意识。既然是伙伴关系,应该有法制意识,政府应有企业意识,双方回到诚意、回到法制、回到平等、回到义务上来,PPP就会持续健康地发展。

  NBD:那核心是回到“伙伴关系”中来?有专家会上说,要加快针对PPP的立法,但立法将是一个较长的时间过程。

  徐飞:要做到“伙伴关系”,第一是“平等关系”。政府和企业之间,过去政府往往是高高在上的。

  国家立法会花较长时间,但可先出台一些政策、指南、暂行条例等。

  需制定回报、风险分摊机制

  NBD:在推进PPP的过程中,各级政府应如何做好角色定位?

  徐飞:PPP操作的主体一定是省市政府,而中央政府则需要在政策制定上下功夫。地方政府是具体执行的,应换位思考。对地方政府来说,PPP是融资的行为。但从投资者角度来看,它是投资行为,需要获得回报。这就需要做到两方面:合理的回报,风险怎么分摊。

  政府应多替企业想想,最终会各得其所、各占其长。社会资本有钱、更专业,这样PPP项目运作起来效率更高,符合供给侧改革的理念。

  政府在提升公共服务的品质方面,往往不如第三方、社会机构、专业机构。但通过PPP建设,最终提升了效率和品质。

  NBD:如何解决民间资本对PPP参与度不高的问题?

  徐飞:首先,在最开始设计项目时,就需设计好一些基本原则,如付费如何保证?合理利润区间是怎样的?PPP往往是微利、薄利。若利润太低,不符合投资者利益。利润太高,又达不到提高服务同时惠及广大老百姓的目的。合理的区间在一开始就应设计好,找到利润平衡点。

  其次,这是讨价还价的过程,但不要一味压低价格,没利益就容易异化。实际上,不是标的价格最低的就应中标,而是在成本和质量之间有所平衡。

  NBD:观点认为,推进PPP,国企应更多从竞争性领域中退出,您如何看待?

  徐飞:我同意这一观点。实际操作中,国家和相关部委应出台政策,或是宏观指导意见,科学划分出哪些是鼓励的、限制的领域,哪些是禁止的领域。

  国企做PPP项目,原则性地应退出那些竞争性的领域,而更多交给第三方、民间、国际资本来做,不与民争利。

  记者观察

  PPP项目若良性运转 政府与民资需当好“球员”

   今年初,民生证券研究院执行院长管清友曾乐观地说,“2015年是PPP模式推广的元年,2016年可能成为PPP模式落地的元年。”

   PPP项目运作自2014年来在中央倡导及推动下,本着“降低地方债”这一重要初衷,在国内快速落地,尤其2015年开始爆炸性增长。

  如果之前PPP项目是“跑马圈地”,那么今年关键还在于做好顶层设计,也就是让PPP模式如何规范落地。

  PPP召唤百万亿融资

  北京大学首都发展研究院院长、政府管理学院副院长李国平教授发布了一份研究报告,他从新型城镇化视角出发,得出一个重要结论:实现“三个1亿人”城镇化,大约需要30万亿元。

  不过,30万亿元这一数据并非全部的资金需求。李国平说,新型城镇化不仅仅是解决“三个1亿人”,还有其它工程和提升已有城镇居民的公共服务等,因此资金(融资)需求应超过100万亿元。

  管清友援引财政部PPP中心综合数据平台的一组数据说,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台,项目总投资亿元,其中签约金额为4954亿元。

  就上述庞大的PPP项目数量及投资金额,他总结说,项目涵盖领域广泛,且更多集中于市政、生态环保等领域,项目地区分布广泛但发展进度不平衡,项目数量及投资额均居前三的是贵州,特别是西部欠发达地区较为积极,同时这些项目多处于起步阶段,进展速度不足。

  为何云、贵等省份如此热衷PPP项目?实际上,这些地区不仅经济欠发达,地方财政也相对薄弱,随着土地财政日渐式微,地方债务负担也越来越重,但近两年GDP增速领先于全国平均水平,如何让这种后发优势更具有可持续性并注入新的活力,让民间资本充分参与进来,无疑是助推当地经济腾飞的重要动力源。

  作为国家发改委投资研究所体制政策研究室主任的吴亚平,一项重要任务就是研究完善PPP模式的顶层制度。在中国PPP创新发展论坛上,吴国平直言,要有效防范地方政府“滥用”PPP模式。

  《每日经济新闻》记者注意到,从PPP项目牵头单位来看,上至财政部,下至各省份的财政厅(局)等,PPP项目运作的政府色彩本身较为浓厚。另从相关数据来看,尽管投资量大,但民资占比仅为10%左右,这说明民资对其仍持观望或不信任态度。

  顶层设计重在“制衡”

    财政部财政科学研究所前所长、中国财政学会PPP专委会主任委员贾康说,PPP机制创新是“供给侧改革”的重要方面,关键是如何管好地方政府及代表其出资的国有资本之“手”,不至于让民资沦为JQK(勾住民资,框住民资,PK掉民资)的尴尬局面。

  在贾康看来,地方政府及国有资本应与民营资本一样,都需当好“球员”,而不是“裁判员”,谁是裁判员呢?“裁判员”应是各级法院。

  在具体的PPP项目运作中,该如何让制衡机制更有效?吴亚平给出了几点重要建议。他说,可融合基本建设程序与PPP操作流程,建议在可行性报告审批时,对PPP实施方案一并作出决策和审批;明确PPP项目管理制度,像项目建设可让社会资本自主决定,具体到项目资本金制度、工程招投标制和建设监理制是否实施、如何实施。

  “明确PPP项目的适用政策”与“重塑职能职责和分工”也纳入了吴亚平的建议之中。他认为,部门分治给地方和社会资本造成了很大困惑,增加了大量的制度性交易成本。此外,坚决实行决策、执行、监督三分离的原则,建立PPP部门联席会议制度,建立PPP全过程的信息披露制度和社会参与机制等。

  在实际操作中,不少专家与操盘手均反映PPP过于复杂,属于一个系统工程,如何良性运作仍是一个较漫长过程。PPP制衡与激励机制及具体措施应在长期磨合实践中不断完善,而非现在去设定一个框架,不然将抑制PPP创新。

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